Влада у народу: як тепер влаштувати всеукраїнський референдум і що в ньому складного?

255 голосів “за” 28 січня забезпечили прийняття закону про всеукраїнський референдум. Він розкриває норми Конституції (ст. 69-74) і приходить на заміну двом попереднім, що втратили чинність. З 2018 року, після скасування останнього закону Конституційним судом, в законодавстві утворився вакуум, який не поспішали заповнити.

Пакет законів про народовладдя, в тому числі й про всеукраїнський референдум, був першочерговою обіцянкою Володимира Зеленського. Прийнятий закон лише його частина.

Про що, як і коли може бути перший всеукраїнський референдум, за що критикують закон і які ще норми про народовладдя необхідно прийняти?

Зміст

  • 1Про що закон?
  • 2Чи підміняє референдум парламент?
  • 3Коли і про що може бути перший референдум?
  • 4Які закони про народовладдя ще потрібні?

Про що закон?

Між першим і другим читанням депутати подали до законопроекту 1600 поправок і остаточну оцінку нормам можна дати вже після його публікації. Однак базових положень достатньо, щоб описати порядок. Їх же вистачає і для критики.

Всеукраїнський референдум не може проходити разом з виборами. Запитання може бути тільки одне, хоча в першому варіанті пропонували три. Референдум вважається таким, що відбувся, якщо у волевиявленні взяли участь не менше 50% виборців, зареєстрованих в реєстрі.

Суб’єкт права на конституційне звернення може звернутися до Конституційного суду для отримання висновку стосовно запитання, винесеного на референдум. Поки КСУ не прийме рішення, процедура проголошення референдуму припиняється.

Згідно із законом про КСУ (ст. 54) суб’єкти з правом на конституційне звернення:

  • президент;
  • Верховна Рада;
  • Кабмін;
  • мінімум 45 нардепів.

Громадяни України в цьому списку не значаться.

Основи. Всенародне волевиявлення призначить президент, якщо обговорюються зміни в три розділи Конституції. I розділ – загальні основи. У ньому 20 статей: статус України, верховенство права, державна мова, символи, зовнішньополітична діяльність, захист суверенітету і цілісності. III розділ – вибори і референдум (шість статей). XIII розділ – внесення змін до Конституції (шість статей).

Референдум про зміну території на підставі міжнародних договорів призначає Верховна Рада. Тут цікавий нюанс. У Конституції передбачено, що питання про зміну території вирішується виключно референдумом. У документі що до першого, що до другого читання (ст. 3) є перелік запитань, в тому числі про зміну території, які “можуть бути” предметом референдуму.

Референдум за народною ініціативою ініціюють на вимогу не менше 3 млн громадян з правом голосу і за умови, що підписи зібрані не менше ніж у двох третинах адміністративно-територіальних одиниць (в Конституції – не менш, ніж у двох третинах областей) і не менше, ніж по 100 тис. підписів у кожній. Проголошує референдум за народною ініціативою президент своїм указом.

У законі не передбачена відповідальність на той випадок, якщо всі вимоги для референдуму за народною ініціативою дотримані, але президент його не оголошує. Однак саме обов’язок гаранта, а не його право видавати указ про референдум за народною ініціативою, зафіксував Конституційний суд у 2008 році:

“Виключне право народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні на здійснення свого волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою не може бути обмежене Президентом України”.

Якщо спростити, то непроголошення президентом референдуму за народною ініціативою може бути підставою для імпічменту.

Теми. Предметом референдуму може бути:

  • внесення змін до трьох розділів Конституції;
  • зміна території України;
  • питання загальнодержавного значення;
  • питання про скасування закону або окремих його положень.

Не можуть бути предметом референдуму:

  • законопроекти з питань податків, бюджету та амністії (це заборонено і Конституцією, ст. 74);
  • питання, які суперечать Конституції, визнаним нормам міжнародного права (в першу чергу, Загальній декларації прав людини, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод);
  • питання, спрямовані на ліквідацію незалежності, порушення суверенітету і територіальної цілісності, загрозу нацбезпеці, розпалювання ворожнечі (тут закладений запобіжник від скорочення території України);
  • питання, віднесені і Конституцією, і законами до відання органів правопорядку, прокуратури, суду.

Що таке “органи правопорядку” в законі не пояснили. Все б нічого, якби визначення описували в інших документах.

“Крім згадки про такі органи в статті 131-1 Конституції України та Законі України “Про Національну поліцію”…, в законодавстві України визначення такого терміну відсутнє, а тому слід уточнити, про які саме органи йдеться”, – пишуть в Головному науково-експертному управлінні ВР.

Але не уточнили, і тепер не ясно, наприклад, чи можна ставити питання про реформу СБУ, кримінальну відповідальність за недостовірне декларування і т.д.

Можливість звернутися в КСУ може заблокувати завідомо антиконституційні норми. У лютому 2019 року в преамбулу Основного закону внесли положення про невідворотність європейського і євроатлантичного курсу України. Тобто потенційно референдум за народною ініціативою щодо вступу в НАТО чи приєднання до ЄС можна загорнути.

Питання руба

Наскільки складна процедура підготовки референдуму за народною ініціативою?

– Процедура вкрай складна і вимагає безумовної підтримки влади, – говорить директор Українського інституту політики Руслан Бортник. – Без її волі провести референдум неможливо. Тому що в процедурі бере участь Центральна виборча комісія, парламент, президент і Конституційний суд. Влада, якщо не бажає референдуму, на будь-якому з етапів може його зупинити, зламати.

Народні референдуми не виходитимуть. У народу буде тільки ініціатива референдуму. Насправді проводити його буде влада. Це предмет критики з боку опозиції. Абсолютно обгрунтований.

Мені здається, необхідно було трохи спростити механізми реалізації цього права, спростити вимоги в частині кількості підписів.

Якщо президент не захоче, він скаже ЦВК блокувати документи. ВР і президент можуть не оголосити референдум, навіть при дотриманні всіх умов.

Обов’язковий характер референдуму сумнівний. Так, він є обов’язковим – імплементація результатів. Але термінів немає.

Чи підміняє референдум парламент?

Це чи не головний привід для суперечок. З одного боку, в перерахованих можливих питаннях референдуму значиться тільки скасування закону і його положень. З іншого, в документі до другого читання і в таблиці з підтриманими комітетом поправками є ст. 119 про опублікування закону, затвердженого/прийнятого на всеукраїнському референдумі (п’ять днів після встановлення результатів). В експертних колах, зокрема, в ОПОРІ та Центрі політико-правових реформ, стверджують, що приймати закон через всенародне волевиявлення все ж не можна. Тобто норми про публікацію та затвердження закону передбачають документ, який внесе поправки в чинне законодавство: закон скасовується іншим законом.

Але навіть можливість скасування активно дискутують.

“Парламент ухвалив закон про референдум, який руйнує парламентаризм”, – дав свою категоричну оцінку нардеп від “Європейської солідарності” Володимир В’ятрович.

“Закон не підмінятиме парламент, бо у ньому немає норми про прийняття законів, хоча багато хто цього хотів, – запевнила голова правління Громадянської мережі ОПОРА Ольга Айвазовська. – Це закон є трьохетапною верифікацією будь-яких територіальних питань, коли президент, чи парламент буде підписувати угоди, але громадяни скажуть – НІ. Він не дає право виносити на розгляд антиконституційні питання, або такі, що суперечать правам людини. Тут до слова хочеться згадати популярну тему про смертну кару, яка залишається популярною, але виноситись на голосування не зможе, як і Мінські угоди, бо вони не є частиною офіційно ратифікованих міжнародних угод, які можуть бути схвалені через інструмент референдуму. Тому посилання на Загальну декларацію прав людини та інші ратифіковані документи є прийнятною і корисною. Скасування ж дій окремих норм законів, або законів є формою народного вето, втім, парламент може заповнювати правовий вакуум через прийняття відповідно до регламенту інших законів, або норм”.

Кандидат політичних наук Олексій Якубін пояснює неприйняття нардепами норм про референдуми тим, що вони зменшують монополію парламенту на ключовий порядок денний.

“Після прийняття рішення на референдумі депутатам не вдасться спекулювати роками на якійсь темі, – уточнює експерт. – Були соцопитування, але нардепи навчилися дивитися на вигідні та не помічати невигідні. Результати референдуму ж мають обов’язковий характер. З іншого боку, в руки виконавчої влади дається додатковий інструмент впливу. Процедура організації референдуму складна, до речі, це може бути претензією до закону. І може так статися, що це дасть інструмент в руки виконавчої влади. Наприклад, якщо у президента будуть бачити, що якісь рішення парламент не хоче приймати, то за допомогою референдуму можна буде його змусити”.

Але виникає питання з відповідальністю парламенту за нереалізацію результатів. Є ст. 85 Конституції про повноваження ВР, і зобов’язання реалізовувати результати референдуму в них відсутнє. У ст. 90 надано перелік підстав для розпуску ВР: протягом місяця не сформовано коаліцію, протягом 60 днів не сформований уряд, протягом 30 днів чергової сесії не може розпочатися пленарне засідання. Нереалізація результатів референдуму не є підставою для розпуску.

Про те, як ВР вміє ігнорувати обов’язкове прийняття законів, можемо побачити на прикладі НАБУ. КСУ визнав порушенням Конституції призначення директора Бюро президентським указом і зобов’язав до 17 грудня 2020 р. привести законодавство у відповідність до Основного закону. Сесія вже завершується, а зобов’язання своє нардепи так і не виконали.

“Якщо парламент буде ігнорувати результати референдуму, це буде грати йому в мінус. У політичному контексті. Президент зможе апелювати до результатів референдуму, якщо Рада вийде з-під контролю. Це може бути політичним приводом, а далі президент буде шукати юридичний привід для розпуску”, – пояснює Олексій Якубін.

Питання руба

Що буде, якщо в парламенті не знайдуться голоси за закон, який реалізує результати референдуму?

– Ніяких наслідків немає, – пояснює Р. Бортник. – Їх навіть складно придумати, оскільки депутат не несе відповідальності за свою політичну позицію.

Потрібен інший механізм. Можливо, законодавча комісія, яка тільки оформляла б результати в законодавчий акт. Або спростити процедуру розгляду у ВР: знизити поріг голосування, наприклад, до 150 голосів, звести голосування до одного читання. А так парламент в будь-який момент наглухо заблокує будь-які результати референдуму.

Коли і про що може бути перший референдум?

2 млрд грн – в таку суму оцінили проведення референдуму. Кошти мають закладатися в бюджет і використовуватися в тому випадку, якщо процедура буде запущена. У 2021 році на народовладдя кошти в бюджет не заклали. Закладуть тільки у 2022 р. Спікер ВР Дмитро Разумков вже сказав, що, відповідно, референдум може пройти тільки в наступному році.

Однак, нагадав Олексій Якубін, гроші можна взяти і в резервному фонді. Тобто, за гарячого бажання, обговорити з народом важливе питання можна і в цьому році. Отже, заковика в тому, що такого питання немає, і закон про референдум приймався задля прийняття, а не заради повернення в руки українців інструментів прямої демократії.

З 1 липня цього року стартує ринок землі. Референдум з цього питання – ідея партії “Батьківщина” (а також ще стосовно чотирьох інших тем). Норми про референдум в частині допуску або недопуску на ринок іноземців – пряма вказівка законодавства. В ідеалі, українці повинні були б вирішити питання до запуску. Формально, можна і почекати – умовами передбачено, що до 2024 року ринок все одно відкритий тільки для фізосіб і для українців.

“Якби дуже хотіли винести питання на референдум, закон про нього ухвалили б ще у минулому році. Якщо гаряче бажання буде і буде дотримана процедура, то можна провести референдум (з будь-якого погодженого в законі питання, – ред.) в цьому році за рахунок резервного фонду. З прийняттям закону почекали до початку 2021 р., думаю, тому, що провели математичні розрахунки і дійшли висновку, що інші не встигнуть його провести щодо відкриття ринку земля. Поки що при владі немає якоїсь теми, яку хотіли б вкинути, інакше закон з’явився б набагато раніше. Чому ж саме зараз? Ми бачили останню соціологію, можна вести дискусію, але є спадний тренд Зеленського. А принцип народовладдя був №1 в його програмі”.

Питання руба

Якщо всю процедуру для проведення референдуму за народною ініціативою комусь вдасться провести в цьому році, чи можуть відмовити у фінансуванні?

– Відмовити не можуть, – каже Р. Бортник. – Є спецфонд, можна внести зміни в бюджет, перед виборами завжди вносять зміни, щоб виділити кошти. Держава не може передбачити, скільки протягом року буде референдумів. Тому гроші на них в принципі не можуть закладатися. Вони повинні виділятися зі спецфонду і спеціальним рішенням.

Які закони про народовладдя ще потрібні?

Володимир Зеленський давав обіцянку про пакет законів про народовладдя. Норми про всеукраїнський референдум – тільки частина.

“Далі повинен бути закон про місцеві референдуми, потрібно унормувати статус електронних петицій, – говорить Олексій Якубін. – Можливо, окремим законодавчим актом. З тексту закону про референдум виникає питання про електронне голосування та його використання. Це ключові законопроекти, які повинні розробити”.

Можливість електронного голосування в законі описана і навколо неї також ламаються списи.

“У перехідних положеннях до закону ми передбачили таку конструкцію, що питання електронного голосування може підніматися ініціаторами тільки тоді, коли буде окремо проголосований законодавчий акт”, – заспокоїв віце-спікер Руслан Стефанчук.

А. Якубін уточнює також, що для подібних експериментів має відбутись повноцінний перепис населення. Але запланований він тільки на 2023 рік.

Джерело: Наш.live

Залишити відповідь

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *